Verktøykassa klar

SkaI vi nå Paris-målene må skruen strammes kraftig. Under årets klimaforhandlinger i Polen lagde landene den nødvendige verktøykassa for å få dette til. Spørsmålet er om de vil bruke verktøykassa aktivt nok, og faktisk levere på hva de lover. Parisavtalen er en nedenfra-og-opp avtale. Det betyr at i landene selv melder inn hva de vil gjøre. Summen av de faktiske handlingene avgjør i hvilken grad vi når målsetningene. Slik løftene er nå vil de føre til omtrent tre graders oppvarming.

Ambisjonsmekanismen i Parisavtalen

Målsetningen i Parisavtalen er å holde oppvarmingen under to grader, og helst ned mot halvannen grad. Det betyr at ambisjonsnivået må økes. Kraftig. Derfor har Parisavtalen innebygd en ambisjonsmekanisme. Hvert femte år skal landene møtes for en såkalt «global stocktake», der de gjør opp status og peker ut retningen videre. To år etter hver stocktake skal landene melde inn nye og mer ambisiøse bidrag til å oppfylle avtalen. Den første «ordentlige» stocktake finner sted i 2023, og i 2025 skal landene melde inn nye mål. Men i forordet til Parisavtalen avtalte landene å gjennomføre en slags generalprøve på stocktake, gjennom en såkalt «facilitative dialogue» i 2018, for å «informere» innmelding eller bekreftelse av nasjonale bidrag i 2020. På klimatoppmøtet i november 2017, etter konsultering med landene, foreslo presidentskapet fra Marokko og Fiji å kalle denne fasiliterende dialogen for Talanoa-dialogen.

Talanoa-dialogen

Talanoa er et begrep som stammer fra Stillehavsøyene og går ut på å bygge tillit, respekt og empati gjennom deling av erfaring, historier og kunnskap for å kunne ta kloke, kollektive avgjørelser. Kritikk, anklagelser og skyldfordeling er ikke forenelig med Talanoa-begrepet.

Talanoa-dialogen startet i januar 2018, og har løpt gjennom hele året. Dialogen har kretset rundt tre grunnleggende spørsmål: Hvor er vi, hvor vil vi, og hvordan kommer vi dit? Frem til rett før toppmøtet i Katowice hadde sekretariatet for Talanoa-dialogen mottatt opp mot fem hundre innspill, både fra ulike land og andre interessenter. Også på Stortinget ble det i november avholdt en Talanoa-dialog med de politiske partiene, initiert av Forum for utvikling og miljø.

Rollen til FNs klimapanel

I artikkel 14 i Parisavtalen, som omhandler «global stocktake», står det at denne prosessen skal gjennomføres blant annet «in the light of equity and the best available science». Uten at det står eksplisitt, har mange land rapportene fra FNs klimapanel i tankene når man snakker om den beste tilgjengelige kunnskapen. I forordet til Parisavtalen inviterte også landene FNs klimapanel til å skrive en rapport om 1,5 graders-målet. I 2016 aksepterte FNs klimapanel denne invitasjonen, og la opp til et løp som gjorde at 1,5 rapporten kunne fungere som input til Talanoa-dialogen.

Men ikke alle var like interessert i at 1,5 rapporten skulle kobles mot Talanoa-dialogen. På mellomforhandlingene i Bonn i mai 2018 sørget Saudi-Arabia for at referansen til 1,5 rapporten ble flyttet fra hovedteksten og ned i en fotnote. Også på forhandlingene i Katowice var det også mye krangling om hvordan partene skulle forholde seg til 1.5 rapporten.

Talanoa i Katowice

I Katowice var Talanoa-dialogen på agendaen begge ukene. Den første uka ble den forberedende delen av dialogen avsluttet, og ledende forskere fra FNs klimapanel spilte en aktiv rolle i dette plenumsmøtet, blant annet ved å gi et vitenskapelig perspektiv på hvor vi er, hvor vi skal, og hvordan vi kommer dit. Etter presentasjonene fra FNs klimapanel ble det åpnet for kommentarer og spørsmål fra salen.

Men selv om Talanoa-dialogen ikke skulle handle om fordeling av skyld eller ansvar, var det tydelig hvordan landenes forhandlingsposisjoner ble reflektert i kommentarene deres. For eksempel argumenterte EU og koalisjonen av lavtliggende øystater for at 1,5-rapporten viste at verden ikke er på riktig spor mot klimamålene og at møtet måtte konkludere med en politisk beslutning om å øke ambisjonene. Kina pekte på sin side på at (manglende) klimahandling før 2020, utilstrekkelig klimafinans, og at prinsippet om «felles, men differensiert ansvar» ikke var en del av Talanoa-dialogen.

I den politiske delen av Talanoa-dialogen den andre uka ble det arrangert en rekke mindre rundebordsmøter. Her satt små grupper av ministere og forhandlere sammen med næringslivsledere, forskere og representanter for sivilsamfunnsorganisasjoner og lokale myndigheter for å utveksle historier om deres nåværende klimainnsats, og om behovet og muligheten for å gjøre mer. Prosessen ble ledet av ministere fra Polen og Fiji, som oppsummerte møtene i etterkant og rapporterte tilbake til et avsluttende plenumsmøte. En rekke talere fra både myndigheter og sivilsamfunn deltok i denne avslutningen av Talaona-dialogen, og det manglet ikke på store ord om behovet for økt innsats. Men ettersom hele dialogprosessen var lagt opp slik at man skulle unngå politisk debatt eller tydelige krav mot enkeltaktører, var det lite rom for å komme videre fra overordnede ønsker og generelle oppfordringer.

Ingen tydelig marsjordre

Da Paris-toppmøtet i 2015 vedtok å gjennomføre dialogen som senere fikk navnet Talanoa, var formålet å vurdere landenes samlede innsats for å holde temperaturstigningen under 2˚C eller 1,5˚C. Meningen var at denne vurderingen skulle danne et grunnlag for å oppdatere landenes utslippsmål innen 2020. Men resultatet av Talanoa-dialogen er ingen eksplisitt vurdering av hvordan verden ligger an i forhold til Parisavtalens mål. Fiji og Polen, som ledet dialogen, har i etterkant utformet et «opprop for handling» basert på Talanoa-diskusjonene gjennom året. Men dette oppropet ble ikke forelagt klimatoppmøtet som et forslag til vedtak, og toppmøtet endte med å «notere seg» innholdet i oppropet. Det endelige vedtaket fra klimatoppmøtet i Katowice sier ingenting om hvilke innsikter Talanoa-dialogen har gitt, eller hva disse innsiktene bør få å si når landene i løpet av neste år skal oppdatere sine utslippsmål. Talanoa-dialogen blir dermed stående som en interessant øvelse i å skape samtaler og utveksle erfaringer på tvers av land og politiske nivåer, men en forspilt mulighet til å gi en tydelig marsjordre for økte ambisjoner i landenes utslippsmål.

Lærdommer for ambisjonsmekanismen

Som tidligere nevnt kan Talanoa-dialogen betraktes som en generalprøve på den globale stocktake-prosessen som skal gjennomføres hvert femte år under Parisavtalen. Hva kan i så fall denne generalprøven fortelle oss om mulighetene Parisavtalen gir for gradvis å «stramme skruen» og øke landenes ambisjonsnivå?

Svaret ser ut til å være nedslående: En dialogprosess på internasjonalt nivå gir i seg selv liten grunn for landene til å legge økte ambisjoner på bordet. Den vennlige atmosfæren man har forsøkt å skape med Talanoa-begrepet, der man eksplisitt har ønsket å gi landene et «safe space» uten pekefingre og ansvarsdiskusjoner, kan ha gjort det mer behagelig for ministere å delta i dialogen. Samtidig har en slik apolitisk tilnærming til klimaproblemet ikke bidratt til å skape politisk press på noen enkeltaktører eller gitt rom for den typen opphetet debatt som kan være nødvendig for å utfordre til økt innsats.

I den såkalte regelboka for Parisavtalen som ble vedtatt i Katowice gis det også nærmere føringer på hvordan den femårige stocktake-prosessen skal gjennomføres. Fra dette regelverket ser det ut til at den virkelige stocktake-prosessen vil få et klart mer formalisert preg enn Talanoa-dialogen hadde, med tydelig definerte «inputs» og «outputs». Det er derfor å håpe at Parisavtalens ambisjonsmekanisme vil kunne bli mer effektiv når det gjelder å stramme skruen over tid enn det Talanoa-dialogen i seg selv peker mot.

Men måten Talanoa-dialogen ble gjennomført på, og resultatet av diskusjonen om økt ambisjonsnivå i Katowice, illustrerer likevel den store utfordringen som ligger i å gjøre Parisavtalen mer effektiv over tid: Så lenge avtalen plasserer ansvaret for å fastsette utslippsmål tydelig på det nasjonale nivået, er det begrenset hva internasjonale toppmøter kan bidra med. På sitt beste kan den internasjonale prosessen skape økt politisk press for handling, som igjen kan bidra til å utløse mer ambisiøse nasjonale mål. Men uten den politiske viljen på nasjonalt nivå er det liten grunn til å tro at dialogprosesser og «stocktakes» i seg selv vil bringe oss nærmere Parisavtalens mål.